社論-儘速成立主權基金全面推動資產活化

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執政當局為走出財政困境而擬定「財政健全方案」,其中一項措施是「全面推動資產活化」。為落實政策目標,我們認為政府主管機關應努力尋求跨部會共識,儘速成立國家級理財機構,特別是主權基金,把國家的資產統籌起來,追求中長期資本投資收益成為國庫新財源,對內可成為經濟發展新動力,對外則可提升國家對全球金融與經濟之影響力。對台灣而言,可達一舉三得之效。

事實上,為提高對全球政經影響力與增進國庫投資收益,國際間成立主權基金(Sovereign wealth fund)的實例在所多有。目前全球約有三十多個國家設立主權基金,除了新加坡、科威特、汶萊、挪威等知名國家外,鄰近的中國大陸也於2007年9月以國家外匯儲備為資金來源,成立中國投資責任有限公司;法國於金融海嘯爆發後,基於維護國家經濟安全考量,亦設立主權基金。非洲各國近來更因受惠原物料價格飆漲,累積相當可觀的外匯儲備,正掀起成立主權基金熱潮,南美的玻利維亞、北美的加拿大也正計畫成立。截至去年底,全球主權基金規模已達5.6兆美元,3年內增長60%,對全球金融與經濟形成越來越大的影響。

我國目前政府主要的理財重擔落在中央銀行,央行已連續六年編列1,800億元以上的繳庫目標,超過中央政府總預算歲入部分10%。面對全球低利環境,央行盈餘繳庫壓力極為沉重,以今年度來看,央行的預算盈餘估計僅1,231億餘元,扣除提存法定等公積247.3億元,必須累計盈餘800多億元才能達成預算編列1,800億元目標。由於投資過於單一化,一旦央行無法達到年度盈餘目標,將會讓原已失衡的國家財政更加惡化。執政當局若能將部分外匯儲備、公營事業盈餘、政府持股釋出、標售國有土地、處理海外資產等資金,成立專責機構來從事海內外投資,進行全球理財,不僅可活化政府資產,為國庫創造財富,進一步還可助益健全財政。

我國若要成立主權基金,初期可以考慮仿效新加坡淡馬錫主權基金,將主權基金區分成兩種形式:一個是以多餘的外匯存底為財源,將投資範圍鎖定在海外;另一是動用退休金(公積金),即四大基金,從事國內中長期的投資,既帶動台灣經濟發展,還能提高退休金收益。

目前較可行的資金來源大抵有三處。首先是四大基金,包括勞保基金(約5,468億元)、勞退基金(約1.4兆元)、退撫基金(約5,031億元)及郵儲基金(約4.67兆元),合計規模高達7.1兆元(約2,400億美元),目前分別隸屬於勞委會、銓敘部、交通部三個不同的單位管轄,委外代操績效不佳。因此,若能集合四大基金成為台灣的主權基金,統整起來力量龐大,可以提高效能。其次,可以現有行政院國發會所屬的「國家發展基金」為基礎,加上向民間及大型國家級法人機構發債方式募資資金,擴大基金規模。

另一財源則是移撥部分外匯存底成立主權基金。過去因央行尚有疑慮,難以推動,而今態度已有所鬆動,央行副總裁嚴宗大表示,希望運用主權基金使央行得以追求投資報酬率,而與匯率或貨幣政策「脫鉤」,因為外匯儲備管理上採保守謹慎原則,追求最大流動性與最大安全性,如此來自外匯操作的盈餘繳庫部位,對央行而言是很大壓力;而建立可以犧牲一定流動性的國家主權基金,得以積極管理並承擔更大的投資風險,實現投資報酬最大化目標,將可減少央行的操作壓力。

當然並非所有的主權基金績效都表現良好,尤其以單一年度來看更是如此。以新加坡淡馬錫基金為例,從2008至2009 年開始出現虧損,一年之間損失高達278億美元,金額相當於新加坡GDP的18%,打破每年正報酬的神話。惟若拉長期間來看,大多數的主權基金都有不錯的報酬,例如:挪威全球養老基金,1997到2010年間,年化報酬率約6.6%;新加坡政府投資公司,1981年到2010年,年化報酬率約9%;阿布達比投資基金,2000年到 2008年,年化報酬率約16%;新加坡淡馬錫投資基金,1974年到2009年,年化報酬約有16%等。由此可見,多數主權基金投資成績斐然。

參考其他國家的經驗,我國若要成立主權基金,建構良好的制度最為重要,包括維持基金的獨立性、引進專業管理機制、設立專責機構、嚴格要求操盤人員的專業與操守、避免成為公務機構、善用委外投資機制、重視風險管理、避免高槓桿操作,及海外投資盡可能不以掌控被投資公司經營權為目的、減少政經風險等,這些都應是政府在成立主權基金時,必須周詳考量的因素。

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